一、定義

2020年1月1日起施行的《土地管理法》確立了永久基本農(nóng)田概念。“永久基本農(nóng)田”是在原《土地管理法》“基本農(nóng)田”概念基礎(chǔ)上提出來的，它既不是在原有基本農(nóng)田中挑選的一定比例的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，也不是永遠不能占用的基本農(nóng)田。

按照《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田是按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地，就是對法律規(guī)定的基本農(nóng)田實行永久保護、特殊保護。

一經(jīng)劃定，在規(guī)劃期內(nèi)必須得到嚴格保護，除法律規(guī)定的情形外，不得擅自占用和改變。

二、范圍

《中華人民共和國土地管理法》第三十三條第一款規(guī)定，國家實行永久基本農(nóng)田保護制度。下列耕地應(yīng)當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護：

（1）經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、 棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

（2）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標準農(nóng)田；

（3）蔬菜生產(chǎn)基地；

（4）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；

（5）國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。

各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定。

三、永久基本農(nóng)田管理

（一）一般管控要求

永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，要納入國土空間規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田。

（二）可以占用情形

根據(jù)自然資源部印發(fā)的《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號）明確如下：

1.黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目;

2.按《關(guān)于梳理國家重大項目清單加大建設(shè)用地保障力度的通知》（發(fā)改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目;

3.中央軍委及其有關(guān)部門批準的軍事國防類項目;

4.納入國家級規(guī)劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目;

5.省級公路網(wǎng)規(guī)劃的省級高速公路和連接原深度貧困地區(qū)直接為該地區(qū)服務(wù)的省級公路項目;

6.原深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎(chǔ)設(shè)施、民生發(fā)展等項目。

上述建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，在可行性研究階段，省級自然資源主管部門負責(zé)組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報自然資源部進行用地預(yù)審；并按照規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。

（三）允許納入補劃范圍的要求

重大建設(shè)項目、生態(tài)建設(shè)、災(zāi)毀等占用或減少永久基本農(nóng)田的，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求，在可以長期穩(wěn)定利用的耕地上落實永久基本農(nóng)田補劃任務(wù)。

1.補劃的永久基本農(nóng)田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片，補劃數(shù)量、質(zhì)量與占用或減少的永久基本農(nóng)田相當。

2.占用或減少城市周邊永久基本農(nóng)田的，原則上在城市周邊范圍內(nèi)補劃，經(jīng)實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質(zhì)量由高到低的要求進行補劃。

3.重大建設(shè)項目用地預(yù)審和審查中要嚴格把關(guān)，切實落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度，盡量不占或少占永久基本農(nóng)田。

(1)重大建設(shè)項目在用地預(yù)審時不占永久基本農(nóng)田、用地審批時占用的，按有關(guān)要求報自然資源部用地預(yù)審。

(2)線性重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田用地預(yù)審?fù)ㄟ^后，選址發(fā)生局部調(diào)整、占用永久基本農(nóng)田規(guī)模和區(qū)位發(fā)生變化的，規(guī)模調(diào)增或區(qū)位變化比例超過10％的，從嚴審查；均未發(fā)生變化或規(guī)模調(diào)減區(qū)位未查是否符合法律規(guī)定允許調(diào)整情形，不再提交調(diào)整方案；涉及占變且總用地規(guī)模（不含遷復(fù)建工程和安置用地）不超用地預(yù)審批復(fù)規(guī)模的，不再重復(fù)審查。

(3)非線性重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田用地預(yù)審?fù)ㄟ^后，所占規(guī)模和區(qū)位原則上不予調(diào)整。

4.建設(shè)項目經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，在永久基本農(nóng)田儲備區(qū)耕地中補劃；儲備區(qū)中難以補足的，在縣域范圍內(nèi)其他優(yōu)質(zhì)耕地中補劃；縣域范圍內(nèi)無法補足的，可在市域范圍內(nèi)補劃；市域范圍內(nèi)無法補足的，可在省域范圍內(nèi)補劃。優(yōu)先將完成高標準農(nóng)田建設(shè)的耕地補劃為永久基本農(nóng)田。

（四）從嚴禁止要求

永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；

嚴禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；

嚴禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；

嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

禁止任何單位和個人破壞永久基本農(nóng)田耕作層。

新建的自然保護地應(yīng)當邊界清楚，不準占用永久基本農(nóng)田。

目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田要納入生態(tài)退耕、有序退出。

自然保護地一般控制區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田要根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，造成明顯影響的納入生態(tài)退耕、有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

自然保護地以外的永久基本農(nóng)田和集中連片耕地，不得劃入生態(tài)保護紅線，允許生態(tài)保護紅線內(nèi)零星的原住民在不擴大現(xiàn)有耕地規(guī)模前提下，保留生活必需的少量種植。

四、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)

為提高重大建設(shè)項目用地審查報批效率，做到快速保質(zhì)保量補劃落地，在永久基本農(nóng)田之外其他質(zhì)量較好的耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地包括：

1.已建成的高標準農(nóng)田，經(jīng)土地綜合整治新增加的耕地，正在實施整治的中低產(chǎn)田。

2.與已劃定的永久基本農(nóng)田集中連片，質(zhì)量高于本地區(qū)平均水平且坡度小于15度的耕地。

3.城鎮(zhèn)周邊和交通沿線，依據(jù)《土壤污染防治法》列入優(yōu)先保護類、安全利用類的耕地。

4.已經(jīng)劃入“兩區(qū)”的優(yōu)質(zhì)耕地。

5.集中連片、規(guī)模較大，有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地等。

嚴禁劃為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地：

1.位于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的耕地

2.依據(jù)《土壤污染防治法》列入嚴格管控類耕地

3.因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動嚴重損毀且無法復(fù)墾的耕地

4.納入生態(tài)退耕還林還草范圍的耕地

5.25度以上的坡耕地

6.可調(diào)整地類等

五、用地審批權(quán)限

（一）征收永久基本農(nóng)田，由國務(wù)院批準。

（二）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2020〕4號），國務(wù)院委托試點省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收審批事項，試點期限為一年。（已失效）

六、其他情形

（一）涉及臨時用地情形

臨時用地一般不得占用永久基本農(nóng)田，建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在不修建永久性建（構(gòu)）筑物、經(jīng)復(fù)墾能恢復(fù)原種植條件的前提下，土地使用者編制土地復(fù)墾方案，并按法定程序申請臨時用地。

縣（市）自然資源主管部門負責(zé)臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負責(zé)審批，一般不超過兩年。同時，通過耕地耕作層土壤剝離再利用等工程技術(shù)措施，減少對耕作層的破壞。

（二）涉及設(shè)施農(nóng)用地情形

自然資源部?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）規(guī)定，種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

（三）涉及先行用地情形

符合先行用地情形的，可以占用永久基本農(nóng)田，但不能超預(yù)審控制的區(qū)位（搶險救災(zāi)、疫情防控等急需使用土地的不需預(yù)審）。屬于臨時用地的，用后應(yīng)當恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當在不晚于用地批復(fù)或應(yīng)急處置結(jié)束六個月內(nèi)申請補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。

（四）涉及礦業(yè)權(quán)情形

1.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，區(qū)分油氣和非油氣礦產(chǎn)、探礦和采礦階段、露天和井下開采等情況，在保護永久基本農(nóng)田的同時，做好礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用。

礦業(yè)權(quán)申請人依法申請戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)，開展地質(zhì)勘查需臨時用地的，應(yīng)依法辦理臨時用地審批手續(xù)。石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)勘查，經(jīng)批準可臨時占用永久基本農(nóng)田布設(shè)探井。在試采和取得采礦權(quán)后轉(zhuǎn)為開采井的，可直接依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久基本農(nóng)田。

2.非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，申請新設(shè)礦業(yè)權(quán)，應(yīng)避讓永久基本農(nóng)田，其中地?zé)?、礦泉水勘查開采，不造成永久基本農(nóng)田損毀、塌陷破壞的，可申請新設(shè)礦業(yè)權(quán)。煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，礦業(yè)權(quán)人申請采礦權(quán)涉及永久基本農(nóng)田的，根據(jù)露天、井下開采方式實行差別化管理。對于露天方式開采，開采項目應(yīng)符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求；對于井下方式開采，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復(fù)方案應(yīng)落實保護性開發(fā)措施。井下開采方式所配套建設(shè)的地面工業(yè)廣場等設(shè)施，要符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求。

3.已設(shè)礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農(nóng)田保護、土地復(fù)墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權(quán)申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權(quán)人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產(chǎn)變更為非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，涉及與永久基本農(nóng)田空間重疊的，按新設(shè)礦業(yè)權(quán)處理。礦業(yè)權(quán)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的，不得批準新設(shè)礦業(yè)權(quán)，不得批準新的建設(shè)用地。

（五）涉及生態(tài)建設(shè)項目情形

1.黨中央、國務(wù)院確定建設(shè)的重大生態(tài)建設(shè)項目，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，按有關(guān)要求調(diào)整補劃永久基本農(nóng)田和修改相應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃。

2.省級人民政府為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設(shè)項目，經(jīng)國務(wù)院同意，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，按照有關(guān)要求調(diào)整補劃。

3.其他景觀公園、湖泊濕地、植樹造林、建設(shè)綠色通道和城市綠化隔離帶等人造工程，嚴禁占用永久基本農(nóng)田。

（六）涉及生態(tài)退耕情形

1.對位于國家級自然保護地范圍內(nèi)禁止人為活動區(qū)域的永久基本農(nóng)田，經(jīng)自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部論證確定后應(yīng)逐步退出，原則上在所在縣域范圍內(nèi)補劃，確實無法補劃的，在所在市域范圍內(nèi)補劃；非禁止人為活動的保護區(qū)域，結(jié)合國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌調(diào)整生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線。

2.不得擅自將永久基本農(nóng)田和已實施坡改梯耕地納入退耕范圍。

3.對不能實現(xiàn)水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15-25度的坡耕地、嚴重沙漠化和石漠化耕地、嚴重污染耕地、移民搬遷后確實無法耕種的耕地等，綜合考慮糧食生產(chǎn)實際種植情況，經(jīng)國務(wù)院同意，結(jié)合生態(tài)退耕有序退出永久基本農(nóng)田。

4.根據(jù)生態(tài)退耕檢查驗收和土地變更調(diào)查結(jié)果，以實際退耕面積核減有關(guān)省份的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積，在國土空間規(guī)劃編制時予以調(diào)整。

（七）涉及土地整治情形

根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）規(guī)定：整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調(diào)整面積的5%。整治區(qū)域完成整治任務(wù)并通過驗收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

在土地整理復(fù)墾開發(fā)和高標準農(nóng)田建設(shè)中，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護林等配套建設(shè)涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項目區(qū)內(nèi)予以補足；難以補足的，縣級自然資源主管部門要在縣域范圍內(nèi)同步落實補劃任務(wù)。

（八）涉及生態(tài)修復(fù)情形

根據(jù)自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》規(guī)定：已有因采礦塌陷確實無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進行調(diào)整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。